6月26日，十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议证券投资基金法修订草案，草案将非公开募集基金纳入调整范围，规定公开或者非公开募集资金设立证券投资基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益进行证券投资活动的，适用本法。这一次调整，较之前变动很大，最关键的地方在于，所有私募均被纳入了监管。

　　◆所有私募均被纳入监管

　　近年来，包括私募股权投资基金、私募证券投资基金在内的非公开募集基金快速发展，在推动经济结构调整、提高企业自主创新能力、缓解中小企业融资难等方面的作用日益重要，也成为财富管理的重要工具。尤其是自2009年创业板开启以来，中国私募基金业发展迅速，但由于缺乏有效监管，私募基金业乱象频出，行业发展前景堪忧。

　　“现行基金法对非公开募集基金未作规定，使这类基金的设立与运作缺乏明确的法律依据，基金募集和投资行为不规范，容易损害投资者权益，更有少数违法犯罪分子借私募基金之名行‘乱集资’之实，蕴含较大的金融风险和社会风险。”全国人大财经委副主任委员吴晓灵26日在全国人大常委会第27次会议上对该修订草案作说明时说。

　　与公开募集基金相比，非公开募集基金的运作方式更加灵活，投资范围也需要更加宽泛。全国人大财经委的报告说，考虑到国务院有关部门对主要投资于未上市股权基金的监管存在一定争议，修订草案依据证券法对证券的定义，规定非公开募集基金除可以投资于上市证券外，还可以投资于未上市的股份有限公司股票等其他证券。

　　值得注意的是，修订草案不仅把所谓的“阳光私募”纳入监管，实际上囊括了所有形式的私募基金，只要实质上进行私募运作的投资机构都应遵守基金法。中国当前的非公开募集基金主要以公司或有限合伙企业形式存在，在形式上并不属于草案规定的非公开募集基金。对此，有意见认为，不应将上述机构纳入基金法调整范围，对这部分基金及其投资活动依据公司法、合伙企业法进行工商注册及运作即可。

　　“考虑到这些以公司、有限合伙企业名义出现的证券投资机构，虽不叫证券投资基金，但其资金募集和对外投资行为实质上仍是募集资金交由专业机构管理和投资，如果仅因其不称‘基金’就不纳入调整范围，这将难以通过修改法律规范其募集和运作，在实践中也容易发生监管套利行为，不利于非公开募集基金行业规范发展。”吴晓灵说。为此，草案特别规定，公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。

　　此外，草案对非公开募集基金做了原则规定：一是规定基金管理人的注册和登记制度，一方面要求基金管理人按照规定的条件向国务院证券监督管理机构或基金行业协会申请注册或登记，另一方面对应当注册但未申请注册或应当登记但未申请登记的基金管理人，规定了限制开立证券账户、限制证券买卖等措施；二是确立合格投资者制度，规定非公开募集基金只能向合格投资者募集，合格投资者应达到规定的收入水平或资产规模，具备一定的风险识别能力和承担能力，合格投资者累计不得超过二百人；三是豁免非公开募集基金的注册，仅要求其事后报备；四是规定非公开募集基金禁止进行公开性的宣传和推介；五是规范非公开募集基金的托管和基金合同必备条款。

　　◆公募基金引入新的组织形式

　　除了在私募基金上的变化，新的修订案针对公募基金也进行了调整。

　　一方面，草案参照证券法的规定，将基金管理人的股东及其实际控制人纳入监管范围，明确基金管理人及其从业人员禁止从事内幕交易、利益输送，禁止虚假出资或者为他人代持股权、抽逃出资等规定。

　　修订草案规定，基金管理公司股东及其实际控制人有上述行为或者股东不再符合法定条件的，国务院证券监督管理机构应当责令其限期改正，并可视情节责令其转让所持有或者控制的基金管理公司股权。基金管理公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害基金份额持有人利益的，国务院证券监督管理机构可以对该基金管理公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。

　　另一方面，证券投资基金法修订草案适当放宽了有关基金投资、运作的管制，增加了理事会型和无限责任型两种新的基金组织形式，为基金行业的创新发展打开了空间。

　　草案明确，公开募集基金，应当经国务院证券监督管理机构注册。未经注册，不得公开或者变相公开募集基金。“这一条款意味着基金募集申请将由目前的核准制改为注册制，基金产品的行政审批权进一步放开。”中国银河证券基金研究中心总经理胡立峰说。

　　同时，草案修改了基金投资范围的，明确基金财产应当用于下列投资，包括上市交易的股票、债券，国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。草案修改增加“及其衍生品种”，这为基金投资于货币市场和股指期货等提供了依据，意味着未来基金投资范围有望扩大。

　　现行基金法规定的契约型基金组织形式运作机制灵活、决策效率高，但基金份额持有人大会作为常设机构，难以对基金管理人进行有效的监督和制约，投资者权益保护力度不足。越来越多的专家学者及市场人士呼吁比照公司等治理机制，丰富基金组织形式，强化对基金管理人的监督约束。

　　为此，草案在基金组织形式上进行创新，增加了理事会型与无限责任型两种新的基金组织形式，给投资者提供更多选择。这两类基金在契约型基金的基础上，通过增加理事会这种常设机构、增加基金管理人或与其有控制关系的机构承担无限责任的方式，强化对基金管理人的监督，完善了基金的激励和约束机制。同时，修订案建议适当降低持有人大会门槛，并引入二次召集大会制度。

　　吴晓灵还就基金涉外问题表示，对于在境内募集投资境外证券的基金，以及合格境外投资者在境内进行证券投资，应当经国务院证券监督管理机构批准，具体办法由国务院证券监督管理机构会同国务院有关部门规定，报国务院批准。

　　记者 陶炜