国土资源部近日发文明确，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。也就是说，土地一级开发将交由企业来做，政府将承担“组织者”的角色。
根据北京市土地整理储备中心的数据，去年北京市用于土地储备的投资超过1000亿元，今年还将继续加码。对于企业来说，这个市场显然十分庞大。
同时，多位业内人士还打消了市场的担忧。他们认为，一级开发市场与二级市场越来越独立，企业参与一级开发，并不会推高地价。
北京今年土地储备投入超千亿
在土地收入占据地方财政收入大部分的情况下，土地储备逐渐成为地方政府的重要工作。按照北京市土地整理储备中心的计划，今年北京市将投入超过1000亿元的资金用于土地储备，力争到年底整理出4500公顷的熟地。
4500公顷的整理规模，远超北京市历年来的供地计划。有业内人士分析，若算上各地的土地储备开发规模，将释放出一个万亿规模的市场。
中国房地产学会副会长陈国强向《每日经济新闻》记者表示，土地一级开发是一个巨大的市场，但在2007年建立土地收储制度后，往往由政府部门及其附属企事业单位来操作，企业参与较少。
2007年，国土部、财政部和央行联合印发的《土地储备管理办法》，规定土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
事实上，由于一级开发的利润偏低，企业的动力并不足。按照北京市的规定，企业用自有资金进行土地一级开发的，规定利润不超过8%；贷款进行一级开发的，利润不超过2%。这远远低于“倒地”和“建房”的利润。
据了解，企业从事一级开发的目的，多数在于获得土地使用权，并进一步从事二级开发。但近些年，这两个市场都在实行招拍挂运作，企业往往达不到这一目的。
陈国强表示，与建设保障房类似，尽管利润偏低，但由于土地一级开发的风险远低于房地产开发，该市场仍对企业具有很大的吸引力。
企业分担地方融资风险
事实上，企业从事土地一级开发，并非没有风险。“政府退出，将把地方融资平台的风险转嫁到企业身上。”上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭向 《每日经济新闻》记者表示。
杨红旭表示，在今年6月收紧地方融资平台后，不少地方面临很大的资金风险。
土地融资是地方融资的重要部分。近年来，“获得贷款—一级开发—推向二级市场—偿还贷款”成为很多地方的土地融资模式，有观点认为，这种方式在很大程度上起到了推高地价的作用。
同时，由于一级开发多由土地储备部门及其下属企业来操作，政府往往在评估时给予较高的估价，使其获益。
杨红旭表示，如果一级开发由企业操作，企业出于安全考虑，将进行系统的风险评估，这就在一定程度上分担了地方融资平台的风险。同时，银行在发放贷款时也会考虑到风险，并予以控制。
而如果由地方政府下属的城投公司来操作，风险则完全由政府承担，一旦外部环境发生变化，资金安全将难以保障。
不会推高地价
不少业内人士担心，土地一级开发采取市场化运作，会否推高地价？对此，陈国强表示，土地使用权出让通过招拍挂的方式，最终的出让价格远高于一级开发成本。
一些从事过一级开发的企业向本报记者表示，在土地一级开发成本中，拆迁成本占据相当部分，企业在面对“钉子户”时，往往由于缺乏行政权力而不得不接受其要价。
去年底，北京市出台规定，要求土地拆迁按照市价进行补偿。这也一度被认为可能成为地价上涨的推动力。
陈国强表示，市价补偿是土地一级开发进行市场化运作的一种表现，但如果规范操作的话，并不会大幅推高一级开发成本。
陈国强所指的“规范操作”，是建立在政府机构不会完全退出的前提下。事实上，按照北京市的操作方式，政府在一级开发中的作用是“主导开发”，即由政府作为开发主体投资，委托企业具体实施。
而在国土部的表述中，也仅强调国土资源部门“不得直接从事”土地一级市场开发，而非完全退出。
“一级开发涉及到征地、拆迁、环评等很多问题，政府不可能完全退出。”杨红旭向《每日经济新闻》记者表示，政府的角色除了作为一个组织者，还会是一个监督者。
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