导语

　　2014年的财税改革让人应接不暇。

　　从2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》以来，包括新《预算法》修订通过，加强地方债管理意见、深化预算管理体制、清理税收等优惠政策等通知次第出台。

　　财税改革总体方案明确：新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。有财税专家表示，相关改革正按照这个时间表，有序推进。

　　2014年财税改革主要聚焦在三大重点任务中的预算改革和税制改革。据21世纪经济报道记者了解，2015年1月初，财政部将召集一次讨论事权和支出责任划分的研讨会。

　　2014年可以说是深化财税改革元年，波澜壮阔的改革序幕就此拉开。但后续仍有诸多挑战，如新预算法中预算公开、债务公开等是否能落到实处；地方债的限额控制、过渡期安排、投融资平台走向、专项债券是否纳入赤字等，谜底有待2015年揭晓。

　　本报记者 周潇枭 北京报道

　　预算改革需实践来证明

　　2014年具体财税改革中，最重要的事情莫过于新预算法的修订通过。

　　新预算法首次将公开透明写入预算法的立法宗旨；明确了地方债的发行、管理规则；通过加强责任追究，提高了预算的约束性；为加强人大对预算的审查，提高公众参与度，作出了相应安排；还对后续预算管理提出了要求，如编制跨年度预算和政府资产负债表等。

　　财政部财政科学研究所所长刘尚希对21世纪经济报道记者表示，新预算法的通过告别了单纯“分钱”的时代，预算变成规范政府收支行为的重要工具。

　　预算法条款的改变，涉及到诸多主体利益的调整。如何实现新预算法的落地，让改革真正发挥效益，还需实践来证明。预算法实施条例尚未出台，实际的预算公开，与期望的、应当的预算公开，可能会存在差距。

　　有财税专家表示，预算改革最核心的就是实现预算公开透明，只要实现真正的公开透明，如编制决策过程公开透明，能减少权力寻租；公众、人大代表能看懂预算，也能实行有效的监督。

　　新预算法搭建了一个地方债管理的框架：只有省级政府，在全国人大批准的限额内，只能以政府债券的形式举借债务，分为一般债券和专项债券；其他单位不得替政府举借债务。

　　2014年10月2日，国务院出台加强地方债务管理的通知。随后，财政部下发了关于清理和甄别存量债务的通知。但地方债管理转型，仍有诸多疑问。

　　比如，专项债券不同于发达国家的项目收益债，其发行方式究竟如何，这个举债额度是否会纳入财政赤字等问题，都有待进一步明确。

　　曾有财税专家对21世纪经济报道记者表示，一般债券是纳入公共预算管理，专项债券是依靠政府性基金收入偿债，专项债券无需纳入公共预算管理，不属于财政赤字的范畴。但也有人认为，地方政府举债要进行限额控制，举债只能通过政府债券，专项债券是政府债券的一部分，都要由全国人大审批，属于财政赤字的一部分。

　　立法法修订夯实税收法定原则

　　2014年的税制改革也颇有进展。2014年，营业税改征增值税扩围到铁路运输、邮政、电信等行业；剩下的金融业、建筑和不动产业，因涉及到改革主体多、税收占比大，改革难度有所加大。

　　煤炭资源税改革正式实施是2014年税制改革的另一亮点。中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇对21世纪经济报道记者表示，煤炭资源税改革，虽然是很小的改革，但体现了决策者的智慧。

　　杨志勇表示，资源税从价计征改革方案推出同时，取消了大量与煤炭相关的收费和基金，保证了煤炭企业的包括税收和收费在内的政府综合税费负担不增加。这对于低迷的煤炭市场而言，无疑是很体贴的考虑。

　　2014年也有遭来骂声的税改。当年年末，财政部两次提高成品油的消费税。财政部解释，两次调高税率，特意挑选国际油价下跌的改革窗口期，既能保障消费者负担不增加，又有利于节能减排。

　　但外界普遍认为，油价下跌本能帮消费者减轻负担，却被突然的两次提税抵消掉，提高税负过程似乎有点过于随意，也过于频繁。

　　中国财政法学会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，税改顺利推进的前提条件，就是要保持财政透明度，公众只有知道财政资金从何而来，又去向何处，才能达成改革共识。

　　中国人民大学公共管理学院副院长许光建对21世纪经济报道记者表示，一些税收政策的调整，出发点和立意是好的，但能否考虑举行个吹风会，走一个既定的程序来征求各方意见。

　　针对这一问题，中共十八届三中全会明确提出了要“落实税收法定原则”。因此，立法法修正案草案（二审稿）作了相应修改，明确提出：“对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化，根据税收法定原则，将税收一项单列出来，规定税种、纳税人、征税对象、计税依据，税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。”立法法修正案有望提请2015年3月召开的十二届全国人大三次会议进行审议。许光建进一步表示，未来房地产税改革也需要特别注意，应经过长期讨论、广泛关注，渐渐形成共识，这样推行房地产税的阻力才会比较小。